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地方政府資本金缺口3500億,PPP模式來救急
2019-02-28

地方債新增債務限額上調 3500億元資本金尋路

來源:中國經營報

作者:杜麗娟

 

在穩增長預期下,2019年地方政府的債務限額也比往年有了提高,全國人大常委會授權國務院下達2019年地方政府新增債務限額合計1.39萬億元,其中,新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元。

按照慣例,地方政府債務限額需要在2019年3月份全國人民代表大會預算報告批準,今年提前下達任務,反映了積極財政政策的加速落地。

按照中央經濟工作會議要求,今年要較大幅度增加地方政府專項債券規模,支持重大在建項目建設和補短板。不過,要完成1.39萬億元債券發行規模,地方政府需要按照市政項目融資額的20%~30%準備資本金,也就是說要撬動1.39萬億元的政府債券,地方政府至少需要先拿出3500億元的資本金。

但在地方政府預算資金處于基本平衡狀態條件下,如何實現小資本撬動大杠桿,進而保障基建投資,是今年地方政府普遍遇到的問題。

 

地方財政收緊

 

“全口徑預算改革后,預算外資金的支出需要通過各地人大審議,如果資本金不是預算內安排的話,地方政府很難有額外資金作為資本金支出。”一位服務于城投企業的咨詢人士告訴《中國經營報》記者。

上述咨詢人士反映的情況,在1月份地方兩會公布的預算報告中也有涉及。根據記者不完全統計,截止到2月10日,已經公布預算報告的省份中,多省降低了2019年GDP增速預期,且下調了一般公共預算收入增速預期,這些省份包括安徽、江蘇、北京、浙江、四川、河北、河南等。

以北京為例,其2019年一般公共預算收入增速預期為4%,而2018年增速為6.5%。

“像北京、深圳這樣的大城市,每年的預算報告中收支也處于基本平衡狀態,對于財政收入不好的省份來說,專門拿出一筆資本金的難度可想而知。”上述人士分析。

1月份四川兩會中,其預算報告指出,伴隨著更大規模的減稅降費政策實施,全年8984億元的一般公共預算支出仍然捉襟見肘,預算收支依然是緊平衡。

一邊是捉襟見肘的地方政府,一邊是嚴格的資本金審查制度,穩增長目標的實現存在諸多不確定性。

根據財政部的要求,國有金融企業向參與地方建設的國有企業(含平臺)或PPP項目提供融資,應按照“穿透原則”加強資本金審查,確保融資主體的資本金來源合法合規,融資項目滿足規定的資本金比例要求。

若發現存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務性資金和以公益性資產、儲備土地等方式違規出資或出資不實的問題,國有金融企業不得向其提供融資。

對此,北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥告訴記者,在2014 年財政部43號文和2015年新預算法的執行后,政府的融資途徑受阻,但是穩增長的預期仍在。“國家提前下達地方債券也是想拉動基建增長,但是政府能撬動資金的意愿有多大還需要深入了解。”

一直從事PPP咨詢業務的金永祥感嘆,這幾年地方政府的日子是不好過,為降低政府負債率,財政部規定PPP融資支出限額要控制在當地一般預算支出10%紅線內,這一規定使PPP支出責任更加規范,減少政府隱性負債。

“在實際操作中,很多省份的PPP支出并沒有達到10%限額,主要還是財政吃緊,預算內資金都是剛性支出,如果項目不在預算內,那么對于20%~30%的資本金問題,地方政府也只能是捉襟見肘。”

從以往地方政府市政項目的融資額度看,其單個項目至少上億元,那么需要準備的資本金動輒百萬甚至是千萬元,對于地方政府來說,的確存在難度。

 

PPP模式救急?

 

2018年底十三屆全國人大常委會七次會議以及全國財政工作會議的決定,今年地方債發行在大幅增加限額外,還要求盡早發行支持年初基建,穩定今年投資和經濟發展預期。

2019年1月,新疆、河南、福建、青島、廈門等25個省市自治區(包括新疆生產建設兵團)合計發行了4179.6643億元地方債。

其中,新增債券3687.6206億元,再融資債券(借新還舊)492.0437億元。單從1月份的發行金額來看,浙江省發行的地方債金額最高,達463億元,包括232億元一般債券和231億元專項債券;深圳市發行的地方債金額最低,僅為9億元,且全部為一般債券。

“如果只依靠地方債券進行基建投資,那就會面臨資本金的約束,目前項目能夠進行債券融資的前提是項目資本金已經到位,而按照監管要求債務性資金不能充當項目資本金,對于地方政府來說壓力比較大,如果不能完成資本金或影響地方債順利發行。”中誠信國際研究院宏觀金融研究部卞歡分析。

卞歡認為,當前地方債發行依然面臨各方面的約束,或有可能限制地方債支持基建的效果。“目前自身現金流能覆蓋資本金以外的債務本息的項目比較少,自平衡能力不足,如果需要進行更多必要的基建項目,地方政府以及平臺公司自籌資金的規模或將超過法定資本金的比例。”

多位咨詢人士預測,在此背景下,PPP 形式的社會資本可以為更多項目提供融資新渠道。

金永祥也認為,2019 年“穩增長”或需要地方債與 PPP 聯合支持保障基建,更為重要的是,PPP 能夠解決基建項目的資本金約束問題。

據了解,2014 年末財政部和發改委先后頒布了 PPP 項目操作指南和指導意見,隨著 PPP模式優越性顯現,在 2015 年發布的關于 PPP 項目的頂層設計文件發布后,PPP 項目正式進入加速期,但是爆發式增長背后問題凸顯,監管逐步加強,PPP 項目入庫速度開始放緩。

不過,在地方政府資本金缺乏的情況下,PPP旨在撬動更多的社會資本,來緩解政府資本金難題。

財政部PPP中心數據顯示,截止到2018年底,PPP項目庫累計12553個項目,總投資額17.55萬億元,其中管理庫累計8556個項目,總投資額12.90萬億元。

在經濟下行風險日益凸顯的形勢下,地方債和PPP的結合,或可保障基礎設施投資高效、高質量落地。

卞歡認為,但在實際操作中,應杜絕政府對 PPP 項目“重融資、輕管理”而導致的政府性債務風險隱患,同時要防止地方政府以政府購買服務的名義通過 PPP 違法違規舉債。

 

地方債1月全國開啟加速發行模式

來源:證券時報

 

今年新增地方債部分額度一經下發,全國就開啟加速發行模式。自1月21日新疆開啟發債大幕以來,截至目前已有25個地區陸續發債,已發行或公布了發行計劃的地方債總額達4180億元。其他未發債的地區也已陸續有最新的增補信息披露。今年是新增地方債首次于1月發行,也是史上最密集的年初地方債發行期。

據公開數據統計,2019年地方政府債發行提前,1月發行4179.7億元。提前發行的地方債以新增債券為主,其中新增一般債的發行進度快于新增專項債。1月新增債3687.6億,新增專項債僅1411.7億。

此外,除了地方新增債發行提前以外,部分借新還舊債券也在今年1月提前發行,其中一般債借新還舊358.9億元,專項債借新還舊133.2億元,合計492億元。

1月提前發行的地方新增債發行規模為3687.6億元,占提前發行規模的26.5%,其中新增一般債2276億元,占提前發行一般債的39.2%;新增專項債1411.7億元,占提前發行專項債的17.4%。

國盛證券分析師劉郁認為,雖然新增專項債的計劃提前發行規模大于新增一般債,但由于一般債在發行時面臨的限制較少,資金騰挪空間更大,發行難度也相對更低,因而1月新增一般債的發行進度快于新增專項債。

一位不愿具名的業內人士告訴記者,往年新增地方債限額在3月份兩會之后下達,根據第十三屆全國人民代表大會部署,自2019年1月起,年內部分新增地方債限額將在各地區新增限額下達之前發行。提前發行規模達到13900億元,其中一般債5800億,專項債8100億,分別相當于2018年全年限額的70%和60%。隨著債券提前發行,加上政府加大資金支持力度,將有助于支持基建項目融資。過去,地方政府債通常在二季度和三季度發行,今年首次于1月發行,目前來看進展十分良好。1月份地方債的發行額度相當于全年額度的30%。雖然發行較為密集,但地方債有著高票息、免稅、低風險等諸多優勢,而且1月份是各類債券發行的淡季,對于銀行等持有者來說,地方債具有較高的吸引力。

截至2019年1月末,在銀行間債券市場占比87.92%,且這一占比仍有上升跡象。相比于2018年末, 2019年1月商業銀行持有地方債的比重上升了1.29個百分點。

光大證券(601788)分析師張旭認為,商業銀行特別是全國性商行是地方債的主要持有人。2018年8月中旬,財政部對地方債發行利率曾做出指導,指導地方債承銷商投標利率較國債基準上浮40個基點,這一舉措極大地提高了地方債的吸引力,銀行類機構配置地方債的需求大幅增加。而2019年1月末,投標利率區間下限由較國債基準上浮40個基點調整至25~40個基點,同時也收窄了一二級無風險套利空間。對于配置型機構而言,地方債仍有較高的配置價值。


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